به جای بریگاد تیپ
به جای رژیمان فوج
به جای باطالیون گردان
به جای باطری آتشبار
به جای اسکادران بهادران
به جای مترالیوز مسلسل
۶- در این موقع که به حفظ تمرکز قشون امر داده شده برای حفظ انتظامات داخلی، نواحی ایران را به پنج ناحیه تقسیم و به جهت هر ناحیه یک لشکر تخصیص می‌دهیم که مراکز آنها عبارتند از: تهران، تبریز، مشهد، اصفهان و همدان. چون برای هر یک از مراکز نیز ارکان جداگانه را امر به تشکیل داده‌ام، لهذا شعبات جزو نواحی تمام مطالب خود را باید به ارکان حرب ناحیه خود اظهار و در مقام کسب تکلیف برآیند. مجموع ارکان حرب‌های جزو ناحیه، به ارکان حرب کل قشون طرف و مراجعه خواهند نمود. ۷- ارکان حرب کل قشون باید فوراً وارد تشکیل ارکان حرب‌های مراکز قشونی شده و نتیجه‌ی اقدامات خود را به من راپورت بدهند. ۸- مدلول اوامر فوق از امروز بلافاصله مجری خواهد بود. (علی بابایی، ۱۳۸۲: ۲۵۲-۲۴۹).

همان طور که در فرمان ۱۴ دی ماه ۱۳۰۰ هجری شمسی آمده، ایران به پنج ناحیه تقسیم شد و در هر ناحیه یک لشکر مستقر گردید. این لشکرها که هر کدام تقسیمات خاصی در درون خود داشتند عبارت بودند از: ۱- لشکر مرکز به فرماندهی سردار سپه وزیر جنگ که شامل تیپ گارد پیاده، تیپ تیرانداز عراق، تیپ توپخانه، قسمت مستقل گیلان و تنکابن، قسمت مستقل مازندران می‌شد. هر لشکر اداره‌ای به نام ارکان حرب داشت. مقر ارکان حرب لشکر مرکز، شهر تهران بود و ریاست آن را سرهنگ اسماعیل‌خان آجودان به عهده داشت. وظیفه اصلی لشکر مرکز در واقع تعلیم و آموزش سربازان جدید بود. پس از آموزش، سربازان را به لشکرهای دیگر می‌فرستادند. در حقیقت لشکر مرکز یک پایگاه آموزشی نظامی به حساب می‌آمد. ۲- لشکر شمال غرب به فرماندهی سرتیپ اسماعیل‌آقا و ریاست اداره ارکان حرب با سرهنگ محمدحسین فیروز. منطقه زیر نظر این لشکر عبارت بود از: آذربایجان، ماکو، آستارا، اردبیل، ساوجبلاغ و ولایت خمسه. استعداد لشکر شمال غرب عبارت بود از: آتریاد مختلط قزاق تبریز، آتریاد قزاق اردبیل، هنگ ژاندارمری تبریز و گردان ژاندارمری زنجان. ۳- لشکر شرق که مرکز آن شهر مشهد بود. فرماندهی به عهده حسین‌آقا خزاعی و ریاست ارکان حرب را محمدحسین میرزا جهانبانی به عهده داشت. منطقه نفوذ این لشکر عبارت بود از: خراسان، استرآباد (گرگان)، قائنات، سیستان، بجنورد، قوچان، شاهرود و بسطام. عناصر تشکیل دهنده‌ی این لشکر عبارت بودند از: آتریاد قزاق خراسان، فوج ژاندارمری استرآباد و فوج ژاندارمری قائنات، فوج سرباز سده و قسمت توپخانه سیستان. ۴- لشکر جنوب به مرکزیت اصفهان و فرماندهی محمودخان آیرم. ریاست ارکان حرب را سرهنگ حیدرقلی برعهده داشت. ناحیه زیر نظر این لشکر عبارت بود از: اصفهان، فارس، کرمان، بلوچستان، خوزستان و بنادر در جنوب، یزد و کاشان. عناصر تشکیل‌دهنده این لشکر عبارت بود از: آتریاد مختلط قزاق اصفهان و فوج ژاندارمری اصفهان و گردان مستقل ژاندارمری کاشان. ۵- لشکر غرب به مرکزیت همدان و فرماندهی احمدآقا امیر احمد و ریاست ارکان حرب سرهنگ فرج‌الله‌خان آق‌ولی. حوزه‌ی نفوذ این لشکر شامل: کردستان، همدان، عراق، ولایات ثلاث، بروجرد و لرستان بود. عناصر تشکیل دهنده آن عبارت بودند از: آتریاد قزاق همدان، آتریاد قزاق بروجرد فوج یازده ژاندارمری کردستان، فوج ۱۲ ژاندارمری کرمانشاه، فوج ۷ ژاندارمری عراق، فوج ۸ بروجرد. (عاقلی، ۱۳۸۴: ۱۱۶-۱۱۲). به این ترتیب پس از تشکیل قشون متحدالشکل و مستقر شدن این پنج لشکر در مناطق مشخص شده، قشون متحدالشکل شکل گرفت و پایه‌های ارتش ایران در دوران معاصر استوار گردید.
به دنبال صدور فرمان تشکیل قشون متحدالشکل، اداره ارکان حرب کل قشون (ستاد ارتش) نیز سازمان یافت. وظایف اصلی این ستاد عبارت بود از: رهبری ارتش نوین، آماده کردن و تشکیل سازمان‌هایی که برای رهبری و نظارت به ارتش به آن‌ها نیاز بود؛ و همچنین نظارت بر این گونه سازمان‌ها. (ذکاء، ۱۳۵۰: ۲۵۸). اداره ارکان حرب قشون دارای پنج دایره (قسمت) بود. دایره اول: آجودانی کل قشون نام داشت. دایره دوم: عملیات قشونی را برعهده داشت. دایره سوم: مباشرت قشونی را عهده‌دار بود. دایره چهارم: صحیۀ قشون بود. دایره پنجم: بیطاری (دامپزشکی) قشون بود. (عاقلی، ۱۳۸۴: ۱۱۲). همانطور که از نام این دوایر بر می‌آید، هرکدام وظایف مخصوص به خود را داشتند. دایره اول: این دایره خود به پنج شعبه تقسیم می‌گردید: ۱- شعبه سجلات (کارگزینی) که وظیفه آن بایگانی اطلاعات امور افسران مانند: پاداش، حقوق، ترفیع، وضعیت استخدام و… بود. ۲- شعبه جدیدگیری (سربازگیری) که وظیفه این شعبه جمع‌ آوری افراد برای خدمت در قشون بود. ۳- شعبه محاکمات نظامی که وظایف آن بدین شرح بود: تدوین قوانین محاکمات جزائی و نظامی ارتش ایران، تعیین وظایف، اختیارات و مسئولیت‌های رؤسای واحدهای مختلف ارتش و تشکیل کمیسیون‌ها برای حل و فصل مناقشات اداری. ۴- شعبه تشکیلات و تکمیلات که وظایف آن تهیه و تنظیم دستور تعلیمات، صدور دستور برای رفع نواقص، تأمین احتیاجات صنوف مختلف از حیث افراد و افسر. ۵- دفتر هواپیمایی.
دایره دوم نیز به شعبه‌هایی با وظایف مخصوص تقسیم می‌گردید. ۱- شعبه تنسیقات: این شعبه وظیفه آماده کردن قوا، تهیه و تعیین لوازم قوای اعزامی، تعیین مسیر حرکت قوای اعزامی، تعیین مکان ساخلوهای^[۱۵] قشون، طراحی نقشه‌ی عملیات جنگی، امور مربوط به تشریفات و مراسم قشون، جمع‌ آوری اطلاعات راجع به منابع درآمد لشکرها، طراحی مانورها و صدور فرمان‌های قشونی را بر عهده داشت. ۲- شعبه استخبارات که وظایف آن عبارت بود از: کسب اطلاعات از قدرت نظامی کشورهای خارجی، جمع‌ آوری اطلاعات در مورد اکتشافات جدید نظامی، کسب اطلاع از وضعیت ایلات و عشایر کشور، بایگانی اسناد و نقشه‌ها، ۳- شعبه نقشه‌برداری که وظیفه آن تهیه و تنظیم نقشه‌های جامعی از همه ایالات ایران و تهیه نقشه‌های کشورهای همجوار بود. ۴- شعبه تربیت که به طورکلی وظیفه آن امور مربوط به تربیت افسران در مدارس بود. دایره‌ی سوم نیز به ۶ شعبه تقسیم می‌گردید. ۱- شعبه تدارکات که وظیفه آن عبارت بود از: تهیه احتیاجات قشون مانند لباس، چادر، اسلحه. آذوقه و مهمات. ۲- شعبه نقلیه که وظیفه محافظت و نگهداری از گاری، دوچرخه و اتومبیل و به‌طور کلی وسایل نقلیه را عهده‌دار بود. ۳- شعبه خدمات فنی که وظایف آن مربوط به تهیه نقشه‌های ساختمان‌های نظامی و خدمات مخابراتی بود. ۴- شعبه دواب و بیطاری که مواظبت از مراتع و چراگاه‌ها و اسب‌های قشون از جمله وظایف آن به‌شمار می‌رفت. ۵- شعبه کارخانجات نظامی که وظایف آن نگهداری و اداره امور مؤسسات قورخانه^[۱۶] بود. ۶- شعبه محاسبات نقدی و جنسی که وظایف آن نگهداری محاسبات نقدی و جنسی ارتش، تهیه و تحویل اجناس به انبار بود. دایره چهارم صحیه‌ی کل قشون (بهداری) بود. این دایره موظف بود از بهداشت عمومی قشون چه در زمان جنگ و چه صلح مواظبت کند. تأسیس بیمارستان و درمانگاه‌ها، استخدام پزشکان برای قشون و تهیه دارو از وظایف این شعبه بود. دایره پنجم بیطاری (دامپزشکی) نام داشت. مواظبت از سلامتی چارپایان وظیفه این دایره بود. (آریانا، بی‌تا: ۶۹-۶۰).
به دنبال تغییر و تحولات در قشون، وزارت جنگ نیز به دو شعبه تقسیم شده بود. ۱- کابینه وزراء که مخصوص وزیر بود. ۲- شورای عالی وزارت جنگ که ریاست آن با وزیر جنگ بود. جلسات این شورا بنا به اقتضاء و در صورت لزوم تشکیل می‌گردید. این شورا در مورد مسائل مربوط به توسعه و ترقی سازمان وزارت جنگ و انتخاب مراکز برای استقرار قشون در نقاط مختلف کشور، تنظیم لایحه‌های قانونی، تدوین آیین نامه‌ها و دستورهای مربوط به آموزش و پرورش عمومی بحث و بررسی می‌کرد. همچنین پیشنهاداتی که از ادارات مختلف زیر نظر وزارت جنگ به این وزارتخانه داده می‌شد، در جلسات این شورا مورد بررسی قرار می‌گرفت. (همان:۶۰).
سردار سپه به دنبال فرمان تشکیل قشون متحدالشکل، تمامی درجات قدیم را لغو و درجات جدید را جایگزین آن نمود. این درجات به ترتیب نزولی از این قرار بودند:
فرمانده کل قشون – سپهبد - امیرلشکر (سرلشکر) – سرتیپ – سرهنگ - نایب سرهنگ (سرهنگ۲) - یاور (سرگرد) - سلطان (سروان) - نایب اول (ستوان یکم) - نایب دوم (ستوان دوم) - نایب سوم (ستوان سوم) - معین نایب (استوار یکم) - معین نایب۲ (استوار دوم) - وکیل اول (سرگروهبان) - وکیل راست (گروهبان ۲) - وکیل چپ (گروهبان ۳) – سرجوخه - تابین اول (سرباز اول) - تابین ساده (سرباز ساده). (نیازمند،۱۳۸۳: ۲/۹۱۰).
قشون متحدالشکل به واحدهایی تقسیم می‌گردید. در این تقسیم‌بندی کوچکترین واحد «بند» نام داشت. بند از دو تا چهار «ردیف» تشکیل می‌شد که ریاست آن را تابین اول به عهده داشت. دو الی چهار ردیف یک «جوخه» را تشکیل می‌داد که رئیس آن سرجوخه بود. دو الی چهار جوخه یک «رسد» را تشکیل می‌داد که ریاست آن را نایب یا معین نایب عهده‌دار بود. دو الی چهار رسد یک «گروهان» را تشکیل می‌داد و ریاست آن به عهده سلطان بود. دو الی چهار گروهان یک «گردان» را تشکیل می‌داد و رئیس آن یاور یا نایب سرهنگ بود. دو الی چهار گردان یک «فوج» را تشکیل می‌داد که ریاست آن با سرهنگ بود. دو الی چهار فوج تشکیل یک «تیپ» را می‌داد و ریاست آن را سرتیپ به عهده می‌گرفت. دو الی چهار تیپ یک «لشکر» را تشکیل می‌داد که فرماندهی آن با امیرلشکر بود. دو الی چهار لشکر یک «سپاه» را تشکیل می‌داد که ریاست آن را سپهبد به عهده داشت. (عاقلی، ۱۳۸۴: ۱۱۷).
در بهمن‌ماه ۱۳۰۰ هجری شمسی به دستور سردار سپه مدرسه قزاقخانه و مدرسه نظام مشیرالدوله و مدرسه ژاندارمری در یکدیگر ادغام شدند و تشکیل «دانشکده افسری ایران» را دادند. تمام مدارس نظامی تعطیل گردید و کارمندان آن به سازمان جدید انتقال یافتند. در این تشکیلات جدید شش کلاس ابتدایی و چهار کلاس متوسطه (دبیرستان) هم اضافه شد و مدارس نظام از اول متوسطه تا آخر دانشکده تحت یک سازمان درآمدند. بعد از مدتی تغییر و تحولاتی دیگر صورت گرفت. مدت زمان آموزش متوسطه شش سال شد. ریاست این دانشکده (دانشکده افسری ایران) در ابتدا به عزیزالله ضرغامی محول شد اما وی پس از مدت شش ماه ریاست به دانشکده آن را به حبیب‌الله خان معاون ارکان حرب کل قشون واگذار کرد. در ابتدا عمارت مسعودیه به عنوان مکان تأسیس دانشکده مشخص شد و در آنجا شروع به آموزش کردند. بعدها که این عمارت همه‌ی احتیاجات را برآورده نکرد، عمارت کامرانیه متعلق به کامران میرزا نایب‌السلطنه توسط سردار سپه خریداری و به دانشکده افسری هدیه شد و دانشکده به محل جدید خود منتقل گردید. (نیازمند،۱۳۸۳: ۲/۹۹۷). به این ترتیب با صدور فرمان تشکیل قشون متحدالشکل و به اجرا درآمدن آن، تغییر و تحولات بزرگی در وزارت جنگ و سازمان‌ها و نهادهای وابسته به آن انجام شد.
۲-۵-نیروی هوایی
پس از تشکیل قشون متحدالشکل، وزیر جنگ سردار سپه به فکر تشکیل نیروی هوایی زیر نظر وزارت جنگ افتاد. پیش از شکل‌گیری قشون متحدالشکل، در جریان جنگ جهانی اول جسته و گریخته اخبار مربوط به عملیات هوایی به گوش ایرانیان رسیده بود. در آن دوران با ورود انگلیسی‌ها به ایران هواپیماهای آنان در آسمان ایران خودنمایی می‌کرد و نه‌تنها موجب جلب‌نظر، بلکه باعث حیرت ایرانیان می‌شد. در سال ۱۳۰۱ هجری شمسی یک هواپیمای روس در آسمان ایران به پرواز درآمد. پیدا شدن هواپیما در آسمان ایران باعث شد که ایرانیان و دولت مردان ایران به ارزش و اهمیت هواپیما پی ببرند. این تفکرات باعث شد که در جریان تشکیل قشون متحدالشکل برنامۀ نیروی هوایی نیز گنجانده شود. (آریانا، بی تا: ۸۹).
به این ترتیب در همان هنگام که ارتش نوین ایران در حال تشکیل بود و سازمان نوینی برای وزارت جنگ و ارکان حرب کل قشون طرح‌ریزی می‌شد در شعبۀ تنسیقات از دایره عملیات دفتری به نام «دفتر هواپیمایی» پیش‌بینی گردید و نخستین‌بار در ارتش ایران نام هواپیمایی جزو سازمان درآمد و در حقیقت هسته‌ی مرکزی نیروی هوایی ایران گردید. (همان:۹۰).
در ۲۶ دی‌ماه ۱۳۰۱ هجری شمسی دولت ایران توسط سفیرخود در واشنگتن برای خرید چند دستگاه هواپیما و تأسیس یک اداره هواپیمایی و تعلیم عده‌ای با دولت آمریکا وارد مذاکره شد. اما در نهایت این مذاکره به نتیجه نرسید. دولت ایران به ناچار اولین هواپیما را در همان سال از شرکت یونکرس^[۱۷] آلمان خرید. درسال بعد نیز تیپ گیلان و مازندران دو هواپیما به نام‌های گیلان و مازندران خریداری کردند و به تهران فرستادند. همچنین چند ماه بعد چهار هواپیما از نوع دوهاویلاند از روسیه خریداری شد. به این ترتیب در آخر سال ۱۳۰۲ هجری شمسی نیروی هوایی ایران مرکب از هفت هواپیما به این شرح بود: سه فروند هواپیمای یونکرس آلمانی با خلبان و مکانیسین آلمانی، چهار فروند هواپیمای دوهاویلاند^[۱۸] روسی با خلبان و مکانیسین روسی. (علی بابایی، ۱۳۸۲: ۲۷۱-۲۷۰).
سال ۱۳۰۳ هجری شمسی در تاریخ هواپیمایی ایران اهمیت خاصی دارد زیرا در این سال نخستین هیأت دانشجویان ایرانی مرکب از ده تن برای فراگرفتن فن خلبانی به روسیه فرستاده شدند. گذشته ازآن، از افسرانی که درخردادماه همان سال برای تحصیل در رشته‌های مختلف در ارتش به فرانسه رهسپار شده بودند یک تن به تحصیل در رشته‌ هواپیمایی پرداخت. در همین سال شرکت هواپیمایی آلمانی یونکرس نیز شعبه‌ای در ایران تأسیس کرد و چند هواپیما در خطوط تهران، مشهد، شیراز، انزلی، بوشهر به کار انداخت و حمل مسافر در این خطوط را به عهده گرفت. (آریانا، بی‌تا: ۹۱-۹۰).
در سال ۱۳۰۳ هجری شمسی دولت ایران ده فروند هواپیما از کشورهای فرانسه، آلمان و روسیه خریداری کرد که عبارت بودند از:
دو فروند هواپیمای یونکرس الف-۱۳ آلمانی
دو فروند هواپیمای دوهاویلاند-۹
دو فروند اسپاد^[۱۹]- ۴۲ فرانسوی
دو فروند پوتز^[۲۰] – ۸ فرانسوی
دو فروند اورو^[۲۱] روسی
در پنجم اسفندماه ۱۳۰۴ هجری شمسی اولین خلبان ایرانی سرهنگ احمد خان نخجوان با یک هواپیمای خریداری شده از فرانسه در آسمان ایران به پرواز درآمد. وی پس از آنکه در چند شهر ایران به پرواز پرداخت، در فرودگاه قلعه مرغی تهران فرود آمد. مقامات سیاسی و ارتشی در فرودگاه به استقبال او آمدند. رضا شاه نیز از جمله کسانی بود که از او استقبال کرد. (علی بابایی، ۱۳۸۲: ۲۷۲-۲۷۱). روند توسعه‌ی نیروی هوایی ایران پس از سال ۱۳۰۴ هجری شمسی به بعد نیز دنبال شد. نیروی هوایی به عنوان یکی از سازمان‌های مهم زیر نظر وزارت جنگ تأسیس گردید. این سازمان نقش بسیار مهمی در نبردهای دولت ایران به ویژه با اشرار در ولایات و قبایل در ایالات داشت.
۲-۶-نیروی دریایی
ناصرالدین شاه در سفرهایی که به اروپا داشت (سفر اول سال ۱۲۹۰ هـ.ق.، سفر دوم سال ۱۲۹۵ هـ.ق.) با تمدن اروپا و پیشرفت‌های شگرف آنان مواجه شد و تحت تأثیر آن قرار گرفت. پیشرفت در صنعت کشتی‌سازی از جمله آنها بود. شاه که تحت تأثیر شدید ترقی اروپا قرار گرفته بود دو کشتی به نام‌های پرسپولیس و شوش از آلمان خریداری کرد. این کشتی ها در سال ۱۳۰۳ هجری قمری وارد بندر بوشهر شدند و در اختیار دولت ایران قرار گرفتند. کشتی پرسپولیس یک کشتی تجاری با ظرفیت ۶۰۰ تن و دارای چهار توپ کروپ و چند توپ کوچک بود. کشتی شوش با ظرفیت ۲۵۰ تن که افسران آن آلمانی بودند. کشتی پرسپولیس دارای چند توپ ته‌پر ایرانی و دو توپ هفت سانتی‌متری کروپ نیز بود. وظایف این کشتی عبارت بود از: حمل و نقل حجاج ایرانی برای رفتن به مکه، در اعیاد و جشن‌ها توپ شلیک کند، فرمانداران دولت را از بندری به بندر دیگر جابه‌جا کند. ( علی بابایی، ۱۳۸۲: ۲۹۰-۲۸۹).
در دوران مظفر‌الدین شاه نیز چند کشتی به ناوگان دریایی ایران اضافه گردید. این کشتی‌ها عبارت بودند از یک کشتی بخاری به ظرفیت ۳۷۵ تن که از بلژیک خریداری شده بود و به آن نام «مظفری» دادند. همچنین چهار ناوچه به ظرفیت ۳۵۰ تن به نام‌های آذربایجان، گیلان، مازندران و خراسان خریداری شد. پس از تشکیل قشون متحدالشکل از آن کشتی‌ها تنها کشتی مظفری باقی مانده بود که آن نیز به تصرف سردار سپه درآمد. سردار سپه این کشتی را به عنوان پایه نیروی دریایی ایران قرار داد و نمونه لباس و حقوق برای اعضاء این کشتی معین کرد. ( همان: ۲۹۱-۲۹۰).
در سال ۱۳۰۳ هجری شمسی کشتی دیگری به نام سفیدرود که بعدها نهنگ نامیده شد و ظرفیت آن ۶۱ تن بود به ناوگان دریایی ارتش ایران اضافه گردید. از این پس به تدریج چند کرجی موتوری و بی‌موتور بر تشکیلات نیروی دریایی شمال افزوده شد اما هنوز نیروی دریایی به طور رسمی وجود نداشت. در سال ۱۳۰۳ هجری شمسی شخصی به نام حسین موقر یک ناوچه کوچک به اسم «خوزستان» متعلق به خود را به دولت ایران تقدیم کرد. این ناوچه ۶۰ نفر ظرفیت داشت و در حین جنگ بین‌الملل اول جزو نیروی دریایی انگلیس و مأمور خلیج فارس بود که انگلیس‌ها پس از جنگ آنرا به حسین موقر فروخته بودند. (آریانا، بی‌تا: ۸۲).
پس از دستگیری شیخ خزعل سه کشتی دریاپیما و شطی او نیز به تصرف قوای دولتی درآمد و سردار سپه آن را نیز جزو نیروی دریایی کرد. کمی بعد یکی از آن سه کشتی موسوم به «هما» را که ظرفیت آن ۱۰۰۰ نفر و کشتی اقیانوس‌پیما بود برای نیروی دریایی نگاه داشت و دو کشتی دیگر را برای کارهای بندرسازی بندر شاهپور در اختیار مهندسین آمریکایی گذاشت. در سال ۱۳۰۴ یک ناوچه مین‌جمع‌کن آلمانی که دستگاه جمع‌ آوری مین در پاشنه (عقب) آن بود خریداری شد. ظرفیت این ناوچه در حدود ۱۴۱ تن بود و در آغاز به اسم «پهلوی» و بعدها به اسم «شاهین» خوانده شد. ( همان: ۸۳-۸۲). روند توسعه و گسترش نیروی دریایی ایران در سال‌های بعد نیز مانند نیروی هوایی ادامه پیدا کرد. به این ترتیب علاوه بر نیروی زمینی، نیروی هوایی و دریایی زیر نظر وزارت جنگ به وجود آمدند و ستون‌های محکم قشون ایران را تشکیل دادند.
فصل سوم
وزارت جنگ و کودتای سوم اسفند ۱۲۹۹ هجری شمسی
۳-۱-زمینه کودتا: قرارداد ۱۹۱۹
پس از پایان جنگ جهانی اول در سال ۱۹۱۸٫م‌، معادله قدرت سیاسی و نظامی کشورها در جهان به شدت دگرگون شد. این دگرگونی در کشورهای تحت سلطه‌ی استعمار به ویژه ایران تأثیر بسزایی داشت. هدف دولت استعماری بریتانیا در خاورمیانه چه قبل از جنگ جهانی اول و چه بعد از آن، حفظ نگین انگشتر استعماری خود یعنی هندوستان بود. در این زمان آلمان، روسیه و عثمانی دشمنان بزرگ انگلیس محسوب می‌شدند. در این بین آلمان و روسیه همواره سعی داشتند برای ضربه زدن به انگلستان و همچنین استفاده از منابع مادی، هندوستان را تصرف کنند. لرد کرزن وزیرخارجه‌ انگلیس تقریباً چهار ماه پیش از تسلیم آلمان‌ها و پایان جنگ جهانی اول، از طرف نخست‌وزیر (لوید جرج) مأمور شده بود تا سیاست و خط‌مشی آینده‌ی بریتانیا را در آسیا و خاورمیانه طرح کند. کرزن به نقشه‌ی ویلهلم دوم قیصر آلمان برای نفوذ در خاورمیانه اشاره می‌کند و می‌گوید: «… او [ویلهلم دوم] در مرحله‌ی اول می‌خواهد سرنوشت اقتصادی ترکیه را وابسته به آلمان سازد. آنگاه در مرحله‌ی دوم که راه آهن برلین-بغداد تشکیل شد، نفوذ آلمان را به کرانه‌ی خلیج فارس گسترش دهد و بالأخره در مرحله‌ی سوم دامنه‌ی این نفوذ را به داخلۀ هندوستان بکشاند… گر چه ما در نتیجۀ موفقیت‌های نظامی خود در فلسطین و عراق، توانسته‌ایم جلو نقشۀ آلمان‌ها را بگیریم ولی اکنون که روسیه شکست خورده و زمامداران نظامی آلمان عهدنامه برست-لیتووسک را با سران رژیم بلشویک‌ بسته‌اند، راه حمله‌ی جدیدی از جانب قفقاز در اختیار آنها قرار گرفته است.» (شیخ‌الاسلامی، ۱۳۷۵: ۱/ ۱۵۸). به موجب عهدنامه برست-لیتووسک قرار بود که بلشویک‌ها قفقاز را تحویل قوای مشترک آلمان و عثمانی بدهند و به این ترتیب این دو دولت متحد که هر دو علیه انگلستان می‌جنگیدند، از سمت شمال همسایه ایران می‌شدند. کرزن در ادامه سخنرانی خود گفت: در راستای اجرای سیاست جلوگیری از گسترش نفوذ آلمان در شرق، باید از تمام ابزارها و وسایلی که در اختیار داریم، استفاده کنیم تا روابط دوستانه‌ای با ایران برقرار سازیم و همچنین نظر افغانستان را به سوی خود جلب نماییم.(همان:۱۵۹). با شکست آلمان در جنگ جهانی اول هر چند احتمال حمله و تسلط آلمان بر خاورمیانه و هندوستان از بین رفت اما انگلیسی‌ها همواره به فکرحفظ این مناطق مهم از دست آلمان و دیگر قدرت‌ها بودند.
از دیگر کشورهای دردسرساز برای انگلستان، عثمانی بود. اما با پایان جنگ جهانی اول عثمانی شکست خورده توان چندانی برای تهدید بریتانیا و منافع آن در خاورمیانه و هندوستان نداشت. عثمانی در حال تجزیه شدن بود و بریتانیا بر برخی از مناطق تحت تسلط این امپراطوری بزرگ اما فرسوده دست یافته بود. از جمله این مناطق عراق و مناطق عرب‌نشین حاشیه‌ی خلیج فارس بود که از نظر داشتن حوزه‌های نفتی برای ایران به شدت مهم بودند. با این شرایط تثبیت موقعیت بریتانیا در ایران برای دولتمردان آن کشور امری ضروری بود، زیرا از طریق ایران می‌توانستند از حوزه‌های نفتی جدید خود محافظت کنند و بر آن‌ها نظارت بهتری داشته باشند. ضرورتی که در قرارداد ۱۹۱۹ نمود یافت.
از نظر انگلستان، روسیه نیز از جمله کشورهایی بود که همواره تهدیدی برای هندوستان محسوب می‌شد. دولت تزاری همواره درصدد بود تا برتری خود بر خاورمیانه و هندوستان را ثابت کند و به دلیل همین ادعای برتری، از آمدن کشورهای قدرتمند اروپایی نظیر انگلستان به خاورمیانه آزرده خاطر می‌شد؛ زیرا که برتری در این منطقه را حق خود می‌دانست. با این شرایط بریتانیا و روسیه تزاری با یکدیگر تضاد منافع داشتند. روسیه زمانی می‌خواست از طریق ایران به آب‌های گرم خلیج فارس دست یابد. در سال۱۹۰۷م با عقد قرارداد معروف میان بریتانیا و روسیه، روس‌ها انعطاف به خرج دادند و به شمال ایران بسنده کردند. یک سال پیش از پایان جنگ جهانی اول شرایط دوباره برای روس‌ها تغییر کرد. اکنون آنها از آلمان و متحدان آن شکست خورده بودند و بر اساس معاهده‌ی برست-لیتوسک مناطق زیادی را از دست دادند و همچنین گرفتار انقلاب داخلی نیز شده بودند. با این شرایط روس‌ها نیز دیگر رقیب جدی برای انگلستان در خاورمیانه نبودند. نتیجه‌ی جنگ جهانی اول یعنی شکست روسیه، آلمان و عثمانی در سیاست آتی انگلستان در خاورمیانه و به ویژه ایران تأثیر زیادی داشت. تأثیری که در ایران باعث انعقاد قرارداد ۱۹۱۹ شد. اما این تأثیر به تنهایی زمینه‌ساز قرارداد ۱۹۱۹ نشد و عوامل دیگری از جمله انقلاب روسیه نیز در آن دخیل بود.
در سال ۱۹۱۷م. درست یک سال قبل از پایان جنگ جهانی اول، در روسیه حکومت تزاری سقوط کرد و بلشویک‌ها زمام قدرت را در دست گرفتند. روسیه در لاک خود فرو رفت و مشغول نظم دادن به اوضاع داخلی خود شد. دولت جدید بلشویکی سیاستی را که حکومت تزاری دنبال می کرد مطرود و سیاستی جدید را پیشه ساخت که در بعد خارجی، عدم مداخله در امور سیاسی کشورها، یکی از آن سیاست‌ها بود. ایران نیز از این قاعده مستثنا نبود. بلشویک‌ها تا زمانی که از جانب ایران برای آن‌ها مشکلی به وجود نمی‌آمد در مسائل ایران دخالتی نمی‌کردند. به این ترتیب بریتانیا از شر رقیب دیرینه‌ی خود در بحث امور ایران راحت شد و یکه تاز میدان دخالت در امور ایران گردید. با این ترتیب انقلاب بلشویکی روسیه زمینه را برای شکل‌گیری فکر قرارداد ۱۹۱۹ در ذهن لرد کرزن و همفکرانش فراهم کرد.
علاوه بر عوامل خارجی همچون نتیجه جنگ جهانی اول و انقلاب بلشویکی ۱۹۱۷م. روسیه‌، اوضاع داخلی ایران نیز زمینه را برای به وجود آمدن قرارداد ۱۹۱۹ و حوادث پس از آن فراهم کرده بود. مشروطیت آن چنان که مردم ایران انتظار داشتند به کمک آنان نیامد و نتوانست سطح زندگی آنان را بهبود بخشد. بعضی از افرادی که قبلاً در رأس امور ایران قرار داشتند و مردم به شدت از آنان ناراضی بودند، پس از مشروطه باز زمامدار امور شدند. دولت فقیر ایران همچنان با خزانه‌ی خالی روبه‌رو بود و توان مقابله با اشرار و راهزنان را نداشت. از طرف دیگر یک دوره قحطی و مرگ و میر ناشی از گرسنگی، مشکلات داخلی را چند برابر کرده بود. ناامنی راه‌ها و شهرها، سر برآوردن دزدان و غارتگران و اشرار، فساد و ورشکستگی اقتصادی و بالاتر از همه هراساندن مردم از شبح سرخ، ابزارهای لازم را بدست انگلستان و وزیر امور خارجه آن لرد کرزن داد.
لرد کرزن از این فرصت بزرگ بدست آمده استفاده کرد. مشغله ذهنی کرزن در تمام عمر، حفظ هندوستان و از بین بردن هر گونه تهدیدی از جانب دولت‌های قدرتمند بود. وی به این نتیجه رسید که باید زنجیره‌ای از دولت‌های دست نشانده از مرزهای غربی هند تا دریای مدیترانه به وجود آورد تا آنها در واقع سدی برای حفظ هندوستان باشند. ایران در نظر او مهمترین و در عین حال ضعیف‌ترین حلقه‌ی این زنجیره را تشکیل می‌داد. لذا این مسئله وجود داشت که او چگونه باید ایران را جزو حلقه‌ی این زنجیره قرار دهد؟ تصرف خاک ایران و تجاوز به تمامیت ارضی کشوری که بی‌طرفی خود را در جنگ جهانی اول حفظ کرده و اقدامی خصمانه علیه متفقین انجام نداده غیرممکن بود. (شیخ‌الاسلامی، ۱۳۷۵: ۱/۱۱۷-۱۱۶). استقرار سیستم قیمومت نیز در ایران عملی نبود. زیرا این راه‌حل بیشتر برای تعیین تکلیف مناطقی نظیر سوریه، لبنان، فلسطین، عراق و اردن بود که درگذشته بخشی از امپراطوری عثمانی بودند و مردمش به آن درجه از رشد سیاسی نرسیده بودند که خود مستقلاً زمام سرنوشت خود را به دست گیرند. اما در ایران که کشوری مستقل بود و همچنین دارای نظام سیاسی شاهنشاهی موروثی بود چنین شیوه‌ای نمی‌توانست اجرا شود. پس بهترین راه حل که به ذهن کرزن خطور کرد استقرار نظام مستشاری در ایران بود. نظامی که انگلیسی‌ها قبلاً در مصر آن را اجرا کرده بودند و نتیجه‌ی دلخواه را نیز گرفته بودند. با اجرای این سیستم، انگلستان هم نهادهای مالی و هم نظامی ایران را در دست می‌گرفت و از این طریق در حقیقت قدرت برتر در ایران می‌شد. به این ترتیب ایران تحت تسلط و زیر نظر آنان اداره می‌شد که سدی برای محافظت از هندوستان بود. در همین راستا لرد کرزن درصدد برآمد تا با عقد قرارداد ۱۹۱۹ به هدف اصلی خود دست یابد و در این راه از هیچ تلاشی فروگذار نکرد.
با خاتمه ی جنگ جهانی اول، سر و صدای مردم انگلستان برای احضار نیروهای انگلیسی از کشورهای خاورمیانه بلند شد. اعتراض مردم به این دلیل بود که هزینه‌ی نگهداری قوای انگلستان در دیگر نقاط جهان بسیار زیاد بود. و بخش زیادی از این هزینه از مالیات‌هایی که از مردم گرفته می‌شد تأمین می‌گردید. همچنین مردم خسته از جنگ وکشت‌‌وکشتار، می‌خواستند هر چه زودتر فرزندان خود را ببینند و حاضر نبودند که دیگر، فرزندان خود را فدای سیاست‌های دولتمردان کنند. علاوه بر این از نظر سیاسی نیز ماندن آنها در ایران عملی نبود. با پایان یافتن جنگ، دیگر حضور نیروهای نظامی انگلستان در ایران توجیه‌پذیر نبود و دیگر نمی‌توانستند استدلال کنند که حضور نیروهای انگلستان برای جلوگیری از تهاجم آلمان و عثمانی به ایران و از راه ایران به هند است. حضور ارتش آنان در ایران به نوعی اعلام جنگ به حکومت بلشویکی روسیه نیز محسوب می‌شد. با توجه به این شرایط، اعضای کمیته‌ی امور خاورمیانه انگلستان که عالی‌ترین مرجع تصمیم‌گیری دربارۀ مسائل شرق و خاورمیانه بود نیز با ماندن نیروهای بریتانیا در خاورمیانه مخالف بودند. اما رئیس کمیسیون لرد کرزن به شدت با این سیاست مخالفت می‌کرد. در جلسه‌ای که این کمیته در ۳۰ دسامبر ۱۹۱۸م. تشکیل داد، لرد کرزن یک پیشنهاد به شرح زیر مطرح کرد: «‌راه‌حل من این است که با هیئتی که از ایران برای شرکت در کنفرانس صلح پاریس می‌آیند مذاکره کنیم. به آن‌ها امتیازاتی دهیم: استقلال و تمامیت ارضی کشورشان را تضمین کنیم، قرارداد ۱۹۰۷ را باطل اعلام کنیم و نیز حاضریم در تشکیل یک ارتش متحدالشکل به ایران کمک کنیم. در عوض دو شرط برای آن‌ها می‌گذاریم. اول اینکه یک افسر عالی‌رتبه انگلیسی در رأس قشون متحدالشکل قرار گیرد و دیگر افسران پایین رتبه چه ایران، چه اروپایی از وی تبعیت کنند، دوم یک مأمور عالی‌رتبه انگلیسی به عنوان مستشار در رأس تشکیلات اداری ایران قرار گیرد. … اگر ایرانیان این دو شرط را پذیرفتند، چه بهتر به آن‌ها کمک می‌کنیم که وضع آشفته خود را اصلاح کنند اما اگر حاضر به قبول شرایط ما نشدند آنوقت به حرف بعضی از حاضران گوش می‌کنیم که می‌گویند بگذارید ایرانی‌ها به هر جهنمی که مایلند بروند…» (همان: ۱۶۹-۱۷۰). در این جلسه نظر کرزن با موافقت اعضاء رو‌به‌رو شد.
لرد کرزن سیاست جدید دولت متبوع خود را به وزیر مختار بریتانیا در ایران، سرچارلز مارلینگ دیکته کرد. نامزد انتخاباتی سفارت بریتانیا وثوق‌الدوله بود. وثوق‌الدوله در ابتدا تمایلی برای نخست‌وزیری نداشت زیرا وضع اقتصادی ایران به نحوی بود که هیچ‌کسی حاضر نمی‌شد مسئولیت آن را به عهده گیرد. از طرف دیگر وی با احمد شاه رابطه‌ی خوبی نداشت. احمد شاه پیش از این جریانات در زمستان ۱۲۹۷هجری شمسی امتیاز اداره مراسلات مشهد را به عموی خود نصرت‌السلطنه داده بود. در آن زمان قوام‌السلطنه برادر وثوق، والی خراسان بود. قوام این دستور احمدشاه را نپذیرفت و بین آنها کدورت به وجود آمد. (غنی، ۱۳۷۷: ۵۹ ). از طرف دیگر خود وثوق نیز مردی نبود که با سیاست‌های احمدشاه کنار بیاید و این موضوع را احمد شاه به خوبی می‌دانست. مارلینگ در درخواست نخست وزیری به وثوق‌الدوله سماجت زیادی به خرج داد و پس از چندین مرتبه مذاکره با وثوق‌الدوله، بالاخره وثوق با شرایط زیر قبول کرد: بیرون بردن تمام نیروهای خارجی؛ لغو حق کاپیتولاسیون؛ انحلال سپاه تفنگداران جنوب؛ توسعه‌ی لشکر قزاق و واگذاری فرماندهی آن به افسران بی طرف یا ایرانی؛ الغای قرارداد ۱۹۰۷ و ۱۹۱۵٫ (همان: ۴۲). مارلینگ شروط وی را پذیرفت اما هنوز کار تمام نشده بود. مارلینگ باید نظر احمدشاه را نیز در مورد وثوق‌الدوله جلب می‌کرد. او به دیدار احمدشاه رفت و با وی برای رضایت دادن به نخست‌وزیری وثوق‌الدوله مذاکره کرد. احمدشاه شروطی برای قبول نخست‌وزیری وثوق‌الدوله گذاشت. اول اینکه هرگاه خودش مجبور به ترک ایران شد ماهیانه هفتاد و پنج هزار تومان حقوق بازنشستگی به او بپردازند. دوم هنگام پادشاهی هم ماهیانه بیست هزار تومان دریافت کند. شرط اول شاه مسکوت ماند و شرط دوم وی نیز پانزده هزار تومان توافق شد. (همان:۴۴). به این ترتیب مارلینگ موافقت شاه را نیز کسب کرد. به جز مارلینگ کسانی نیز در ایران وجود داشتند که خواهان نخست‌وزیری وثوق‌الدوله بودند. رجال خوشنامی مثل مدرس و ملک‌الشعرای بهار کسانی بودند که از وی حمایت می‌کردند. جمعیت‌های زیادی در مسجد شاه و حرم حضرت عبدالعظیم تجمع کرده و برای نخست‌وزیری وثوق‌الدوله تظاهرات می‌کردند ‌(آبادیان، ۱۳۹۰: ۴۴۰). این حمایت دو دلیل داشت: اوضاع اسف‌بار اقتصادی ایران چنانچه به آن اشاره شد و دوم، شروطی که وثوق‌الدوله قبل از قبول نخست‌وزیری با مارلینگ گذاشت و مارلینگ آن‌ها را پذیرفته بود. این دو دلیل راز حمایت مدرس و دیگران از وثوق‌الدوله بود. وثوق‌الدوله در ۶ مرداد ۱۲۹۷ هجری شمسی (۲۹ ژوئیه ۱۹۱۹ میلادی) به نخست‌وزیری رسید. مارلینگ نیز که دیگر مأموریتش در ایران به پایان رسیده بود در اواسط شهریور از ایران رفت و سرپرسی‌کاکس در اواخر شهریور ۱۲۹۷ هجری شمسی (سپتامبر ۱۹۱۸ میلادی) وارد ایران شد و جانشین وی گردید.
با آمدن کاکس قرار داد ۱۹۱۹ وارد مرحله‌ی جدیدی شد. پیش از پرداختن به اقدامات کاکس باید نگاهی به اوضاع اقتصادی ایران در آن ایام انداخت. وضع مالی ایران به شدت وخیم بود. در ۴ اسفند ۱۲۹۷ هجری شمسی، اجازه صدور حوالجات وزارت جنگ به خاطر حقوق عقب افتاده این وزارتخانه صادر شد که دو ماه حقوق آنها عقب افتاده بود. در ۹ اسفند ۱۲۹۷ هجری شمسی از کردستان تلگراف شده بود که کارمندان شهربانی چهار ماه است که حقوق نگرفته‌اند. (شیخ الاسلامی، ۱۳۷۵: ۱/۱۶۲-۱۶۱ ). کارمندان وزارت داخله و دیگر کارمندان زیر نظر دولت نیز همین وضع را داشتند.
کاکس نیز برنامه‌های مارلینگ و دولت متبوع خود را ادامه داد. وی با سه مهره اصلی قرارداد یعنی وثوق‌الدوله، نصرت‌الدوله فیروز (وزیر امور خارجه) و صارم‌الدوله (وزیر مالیه) مذاکره کرد. در این مذاکرات کاکس چنین متوجه شد که هر سه برای امضاء قرارداد خواهان رشوه هستند. به این ترتیب کاکس از مبلغ دو میلیون لیره‌ای که قرار بود بر اساس قرارداد به دولت ایران وام بدهند چهارصد هزار تومان را بین سه نفر تقسیم کرد. در ضمن آنها گفتند در صورتی که قرارداد با اعتراضات مردم ایران روبه‌رو شود و موقعیت آنها به خطر افتد،دولت انگلستان باید به آنها پناهندگی بدهد. کرزن نیز در نامه‌ای با این درخواست آنها موافقت کرد. (غنی، ۱۳۷۷: ۶۳). در همین حین احمدشاه نیز برای امنیت شخصی و ادامه سلطنت خود تضمین خواست. کاکس برای راضی کردن شاه مقرر کرد که ماهیانه مبلغ پانزده هزار تومان به احمد شاه داده شود. به این ترتیب هم شاه و هم وثوق و رفقایش راضی شدند. قرارداد در ۱۷ مرداد ۱۲۹۸ هجری شمسی (۹ اوت ۱۹۱۹ میلادی) به امضاء رسید و وثوق‌الدوله اعلامیه‌ای صادر کرد. وی در این اعلامیه وضع اسفبار ایران را این چنین توضیح می‌دهد: امنیت در تمام نقاط ایران وجود ندارد، دولت مرکزی توان مقابله با مشکلات را ندارد، دزدی و غارتگری در تمام شهرها و راه‌ها رواج دارد، خزانه خالی است، تجارت خوابیده است و روابط تجاری هم تعطیل است. وثوق می‌گوید که برای نجات مملکت باید با اوضاع، واقع‌بینانه و منطقی برخورد کرد و احساسات شخصی را کنار گذاشت. وی در ادامه توضیح می‌دهد که در عقد این قرارداد از اولیای اسلام، احمدشاه و دولتمردان انگلستان کمک گرفته است. وی هدف انگلستان از این قرارداد را جلوگیری از هرج و مرج و ایجاد نظم و امنیت در ایران بیان می‌کند و اینکه راه نجات ایران نظم بخشیدن به ادارات و اصلاح آن‌هاست و این کار بدون کمک متخصصان خارجی امکان‌پذیر نیست. وی اطمینان می‌دهد که در این قرارداد استقلال ملی و تمامیت ارضی ایران حفظ شده است. (مکی، ۱۳۶۲: ۱/۳۶-۲۸).
قرارداد به دو بخش تقسیم می‌شد. بخش اول- قرارداد سیاسی- نظامی و بخش دوم- قرارداد مالی. مفاد بخش اول قرارداد از این قرار بود: ماده اول- دولت انگلستان متعهد شد که استقلال و تمامیت ارضی ایران را محترم بشمارد و آن را حفظ کند. ماده دوم- دولت انگلستان تعهد می‌دهد که برخی از کارشناسان خود را برای بهبود و اصلاح وضع سازمان‌ها و دوایر دولتی به ایران بفرستد. البته با هزینه دولت ایران. ماده سوم- انگلستان قول می‌دهد که هر تعداد افسر، مهمات و اسلحه که دولت ایران برای ایجاد قشون متحدالشکل احتیاج دارد فراهم نماید. ماده چهارم- انگلستان اعلام آمادگی می‌کند که برای اجرای اصلاحات فوق می‌تواند وام در اختیار حکومت ایران قرار دهد و بابت باز پرداخت این وام عایدات گمرک‌ و دیگر عایدات کشور تضمین داده شود. ماده پنجم- انگلستان اعلام می‌دارد که حاضر است برای پیشرفت تجارت و از بین بردن قحطی دست به بازسازی راه‌ها و سایر وسایل ارتباطی در ایران بزند. ماده ششم- هر دو دولت موافقت کردند که تشکیلات گمرک ایران نوسازی شود. مفاد بخش دوم قرارداد نیز بدین شرح بود: ماده اول – دولت انگلستان مبلغ دومیلیون لیره به عنوان وام به منظور انجام اصلاحات در اختیار دولت ایران قرار دهد و ایران نیز در اقساط و تاریخ معین آن را بپردازد. ماده دوم- دولت ایران متعهد شد که بهره‌ی هفت درصد این وام را هر ماه پرداخت کند و در نهایت طوری اقساط مشخص شود که دولت ایران پس از بیست سال اصل مبلغ وام و بهره آن را پرداخت نماید. ماده سوم- تمام درآمدها و عواید گمرکی کشور که طبق قرارداد ۱۹۱۱٫م برای باز پرداخت وام قبلی ایران (یک میلیون و دویست و پنجاه هزار لیره) به دولت انگلستان داده شده بود به عنوان تضمین برای وام جدید در نظر گرفته شود. در عین‌حال قرارداد ۱۹۱۱٫م نیز به قوت خود باقی بماند. ماده چهارم- دولت ایران می‌تواند وام جدید را از طریق وام‌های جدید دیگری که ممکن است در آینده از انگلستان بگیرد، پرداخت کند. (شیخ الاسلامی، ۱۳۷۵: ۱/۴۳۴-۴۳۰). نکته‌ی قابل‌توجه در این قرارداد این است که برای آن مدت مشخص نشده بود. بعدها پس از آن‌که کاکس تغییر مأموریت داد و نرمن به جای او به تهران آمد و اشکالات تصویب آن را در نظر گرفت و راجع به آن با لرد کرزن صحبت کرد. نرمن در تلگراف خود به کرزن گفت: بهتر است برای قرارداد مدت (بیست سال) مشخص شود در غیر این صورت مجلس قرارداد را تصویب نخواهد کرد. (مکی، ۱۳۶۲: ۱/ ۴۸).
احمدشاه می‌دانست که پس از انتشار قرارداد، طغیان احساسات ملی و مذهبی در پایتخت و دیگر شهرهای ایران او را در محظوری بزرگ قرار خواهد داد و مجبورش خواهد کرد که یا علناً به طرفداری از قرارداد بپردازد که در این صورت باید با روحانیون و رجال با نفوذ ملی و بسیاری از مردم مقابله می‌کرد یا اینکه اعلام کند که قرارداد بدون مشورت با او انجام گرفته که در این صورت نیز با خشم سفارت انگلستان رو‌به‌رو می‌شد. پس به نظر وی بهترین راه و شاید تنهاترین راه برای او این بود که قبل از شروع طوفان اعتراضات علیه قرارداد در ایران نباشد. «… لذا با چند نفر از خاصان خود و برخی از رجال ملی ایران مانند مرحوم مشیرالدوله، مرحوم مستوفی‌الممالک مخفیانه مشورت می کند و به آنها می‌گوید: اگر با قرارداد موافقت بکنم به زیان کشور خواهد بود و اگر مخالفت بکنم علاوه بر اینکه از وظایف قانونی من خارج است، صلاح مملکت هم نخواهد بود و اگر سکوت نمایم مردم و ملیون به تصور این‌که موافق قرارداد می‌باشم به من حمله خواهند کرد. بنابراین به عقیدۀ من بهتر این است همان‌طوری که قبلاً هم تصمیم داشتیم موقتاً به اروپا مسافرت نموده… با این ترتیب رسماً با هیچ‌یک مخالفت و موافقتی نکرده‌ایم.» (همان: ۳۹-۴۰).
احمدشاه تصمیم قطعی خود را مبنی بر ترک ایران گرفت. اما از همان ابتدا با مخالفت سفارت انگلستان روبه‌رو شد. این مخالفت انگلیسی‌ها دلایلی داشت. اگر احمدشاه به اروپا می‌رفت بدون شک در آنجا با سیاستمداران دیگر کشورها از جمله آمریکایی‌ها و فرانسوی‌ها دیدار می‌کرد و تحت تأثیر اعتراضات آنان در مورد عقد قرارداد ۱۹۱۹ و مضرات آن برای ایران قرار می‌گرفت. چه در آن زمان این دو کشور به شدت از قرارداد ۱۹۱۹ ایران و انگلستان انتقاد می‌کردند. از طرف دیگر هنوز تکلیف قرارداد روشن نبود و در این شرایط رفتن شاه برای انگلیسی‌ها که هنوز نمی‌دانستند قرارداد قابل اجراست یا نه، یک باخت سیاسی محسوب می‌شد. کاکس برای منصرف کردن احمدشاه مذاکرات زیادی با وی انجام داد. احمدشاه آب پاکی را روی دست انگلیسی‌ها ریخت و برای راحت کردن خیال آن‌ها قول‌هایی به کاکس داد. وی گفت که به وثوق‌الدوله اختیار تام می‌دهد که قرارداد را به سرانجام برساند. و همچنین در مدتی که در ایران نیست از عزل کردن وثوق‌الدوله و دخالت در تصمیمات سیاسی کابینه‌ی او خودداری می‌کند. کاکس از شاه خواسته بود که به صورت مکتوب از قرارداد پشتیبانی کند اما احمدشاه جواب داد که به عنوان پادشاه یک کشور مشروطه نمی‌تواند در مدت فترت مجلس و بدون در نظر گرفتن نظر مجلس شورای ملی این کار را انجام دهد. بدین ترتیب کاکس سفر احمدشاه به پاریس را قبول کرد و در تلگرافی به لرد کرزن چنین گفت: احمدشاه را در این مسافرت کاملاً زیر نظر خواهیم گرفت و نخواهیم گذاشت که در طول سفر بدون اجازه ما با کسی ملاقات یا مشورت کند. (شیخ الاسلامی، ۱۳۷۵: ۱/ ۲۰۸). اندکی پس از عقد قرارداد احمدشاه از راه تبریز به روسیه و سپس به پاریس و بعد از مدتی اقامت در آنجا به لندن رفت.
احمدشاه، سفارت انگلستان در ایران و سیاستمداران و روشنفکران ایران همه می‌دانستند که بر اساس قانون اساسی ایران، قرارداد ۱۹۱۹ باید از تصویب مجلس شورای ملی بگذرد. هر چند که انگلیسی‌ها بعد از امضاء قرارداد سعی داشتند قرارداد را تمام شده بدانند و به دیگران نیز بقبولانند؛ اما ملیون مخالف قرارداد تنها تصویب قرارداد توسط مجلس شورای ملی را شرط مشروعیت و مقبولیت قرارداد می‌دانستند. وثوق‌الدوله به فکر افتاد که باب مجلس را دوباره باز کند. او مجلسی می‌خواست که همه یا اکثریت نمایندگان آن موافقان قرارداد باشند تا بتواند قرارداد را از تصویب مجلس بگذارند. به همین دلیل پس از خروج احمدشاه از ایران، دست او باز شد و شروع به سرکوب مخالفان قرارداد کرد و بسیاری از آنان را به زندان انداخت و یا تبعید کرد. انتخابات مجلس شورای ملی چهارم توسط وثوق‌الدوله برگزار شد. با این ویژگی که مهندسی شده بود. به عنوان مثال: در شیراز پانزده هزاربرگ رأی از تهران آورده شده بود، پس از پایان رأی‌گیری نماینده شیراز (‌که خود وثوق‌الدوله بود) با آرایی بالغ بر بیست‌وپنج هزار رأی به نمایندگی انتخاب شد. برای انتخاب صدرایی به عنوان نماینده دماوند مأموران با زور و کتک از مردم می‌خواستند که به او رأی دهند. حاکم سیرجان برگه‌های رأی را خود قبلاً نوشته بود و آن‌ها را روز رأی‌گیری به مردم داد. مردم فقط برگه‌ها را درون صندوق انداختند. مشارالملک به نمایندگی سیرجان انتخاب شد. مردم سیرجان در نامه‌ای به وثوق‌الدوله ضمن گفتن ماجرا بیان کردند که تا آن روز حتی نام مشارالملک را هم نشنیده بودند چه رسد به اینکه به او رأی دهند. (همان، ۱۳۷۵: ۱/ ۳۳۶-۳۳۵).