تخلفات اداری طیف وسیعی را در برمی گیرد در این قسمت سعی خواهد شد به عمده ترین و مهترین تخلفات اداری پرداخته شود؛ هر چند بار دیگر خاطرنشان می شود که تقسیم بندی تخلفات اداری در ذیل همه ی آن ها را پوشش نمی دهد.
مبحث اول: تخلفات اداری
در این قسمت سعی خواهد شد به بررسی و ارزیابی پاره ای از تخلفات اداری بپردازیم، در این راستا مهمترین تخلفات اداری را بر اساس متن قوانین و مقررات موجود بخصوص قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۱۳۷۲ آورده ایم.
گفتار اول: اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری
یکی از ضمانت اجراهای اداری یا به عبارت بهتر تخلف اداری کارکنان دولتی اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری است . ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۷/۹/۱۳۷۲ در بند اول خود به این تخلف اشاره نموده است.
اما قبل از بررسی تخلف مزبور به تعریف تخلف اداری از دستور العمل رسیدگی به تخلفات اداری مصوب ۴/۸/۱۳۷۸ هیات عالی نظارت می پردازیم. ماده ۲ دستور العمل مذکور تخلف اداری را چنین تعریف کرده است: «تخلف اداری عبارت است از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به موارد مذکور در قانون رسیدگی به تخلفات اداری می باشد و به دو دسته قصور و تقصیر تقسیم می شوند:
الف ) قصور عبارت است از کوتاهی غیر عمدی در انجام وظایف اداری محوله.
ب) تقصیر عبارت است از نقض عمدی قوانین و مقررات مربوط .
همچنین در ماده ۶ دستور العمل مذکور فرد متخلف را چنین تعریف نموده است : «متخلف کارمندی است که پرونده وی به لحاظ ارتکاب یک یا چند تخلف در هیات مورد رسیدگی قرار گرفته و تخلف یا تخلفات او توسط هیات رسیدگی کننده احراز می گردد»
با این مقدمه به بررسی تفصیلی تخلف مذکور می پردازیم.
اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری اعمالی می باشد که از یک کارمند دولتی که متصدی انجام وظایف و صلاحیت های مشخص شده قانونی است انتظار نمی رود انجام دهد. به عبارت بهتر یک کارمند دولت بایستی شان و مقام و منزلت شغل خویش را مراعات کند و از نقض آن بپرهیزد. انجام رفتارهای سبک و خارج از اصول و مبانی اداری به عنوان اعمال خلاف شأن اداری تلقی می گردد.
هر چند بیان کلی تخلفی تحت عنوان اعمال و رفتار خلاف شئونات اداری آن هم به طور کلی و مبهم در قانون شایسته نمی باشد. چرا که یک قانون منسجم، پویا و شفاف قانونی می باشد که مصادیق آن شفاف، واضح، دقیق و غیر تفسیر بردار باشد نه این که از عباراتی نا مشخص، مبهم و چند پهلو استفاده نماید . بنابراین تعیین و تشخیص اعمال و رفتار خلاف شئونات اداری به هیئت های رسیدگی به تخلفات اداری واگذار شده که در این زمینه از آزادی عمل زیادی برخوردار می باشند و همین امر یکی از تفاوت های بین ضمانت اجراهای کیفری و اداری را نشان می دهد.

«اصل قانونی بودن جرم همان طور که قبلا گفتیم در رابطه با تخلفات اداری حکمفرما نیست یا حداقل کمرنگ است ولی صحیح تر این است که عناوین تخلفات بصراحت توسط قانونگذار روشن گردد تا این که موسع و تعبیر بردار نباشد.
علی ایحال باید گفت که مصادیق اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری تابع زمان و مکان است و تشخیص آن را باید به عرف و عقلا واگذار کرد و هیات نیز باید با توجه به مجموع مراتب فوق مورد یا مصداق را بر عنوان کلی تطبیق دهند. به عنوان مثال روابط نامشروع کارمند یا ارتکاب زنا از سوی کارمند را می توان از مصادیق بند ۱ ماده ۸ قانون مرقوم دانست ولی دعوی میان زن و شوهر در خارج ازمحیط اداری را نمی توان از مصادیق بند یک ماده ۸ قانون دانست.» ^[۷۲]
گفتار دوم: نقض قوانین و مقررات
یکی دیگر از تخلفات مهم کارمندان دولت نقض قوانین و مقررات اداری است. هر کارمند دولت موظف می باشد کلیه قوانین و مقررات کشور را محترم شمرده و از نقض آن ها جدا خودداری نماید.
ماده ۹۰ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۷۶ مجلس شورای اسلامی راجع به تبعیت کارمندان دستگاه های اجرایی از قوانین و مقررات چنین اشعار می دارد: «کارمندان دستگاه های اجرایی موظف می باشند که وظایف خود را با دقت، سرعت، صداقت، امانت، گشاده رویی، انصاف و تبعیت از قوانین و مقررات عمومی و اختصاصی دستگاه مربوطه انجام دهند و در مقابل عموم مراجعین به طور یکسان و دستگاه ذیربط پاسخگو باشند.
هر گونه بی اعتنایی به امور مراجعین و تخلف از قوانین و مقررات عمومی ممنوع می باشد…..
در بند ۲ ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری یکی از تخلفات اداری را نقض قوانین و مقررات مربوط می داند. «منطق حقوقی دولت قانونمند وجود یک قدرت محدود را القا می کند، زیرا این قدرت، تابع مقررات است. بر این اساس، فرمان روایان، همانند شهروندان عادی، مکلف به رعایت هنجارهای حقوقی موجود می باشند. آنها در جایگاهی بالاتر از قانون، قرار ندارند، بلکه کارکردشان در چارچوب تعیین شده از سوی قانون، جای می گیرد»^[۷۳]
بنابراین اهمیت اجرای قوانین و مقررات به ویژه از سوی کارگزاران اجرایی حکومت یعنی کارمندان دستگاه های اجرایی غیر قابل کتمان می باشد.
از لحاظ حقوقی، ضمانت اجرای اصل حاکمیت قانون، بطلان یا عدم نفوذ اعمال و تصمیمات مقامات اداری است، بدین معنا که اگر تصمیمات مقامات اداری به هر نحو با قانون مغایر باشند، تصمیمات و اعمال حقوقی مزبور، اصولا بوجود نمی آیند. در ماده هفتم از لایحه قانونی راجع به اشتباهات ثبتی مصوب ۵/۱۰/۱۳۳۳ کمیسیون های مشترک دو مجلس با اصلاحات بعدی راجع به تخلف از مقررات قانونی چنین اشعار می دارد : «کارمندان اداره ثبت که عمل مخالف مقررات آن ها موجب صدور سند مالکیت معارض یا معاملات معارض متعدد بشود در دادگاه اداری مورد تعقیب و به انفصال موقت که کمتر از دو سال نخواهد بود و یا انفصال ابد به تناسب موضوع محکوم می شوند و تخلف آن ها مشمول مرور زمان تخلفات اداری نخواهد بود».
همچنین ماده ۶۸ از آئین نامه استخدامی شرکت ما درتخصصی تولید مواد اولیه و سوخت هسته ای ایران و شرکت ما در تخصصی تولیدو توسعه انرژی اتمی ایران مصوب ۲۱/۳/۱۳۸۵ هیات وزیران یکی از تکالیف استخدامی مهم کارمندان را این چنین بیان می کند: «کارکنان باید از شرکت در فعالیت ها و انجام اعمالی که مغایر با قوانین و مقررات جمهوری اسلامی ایران و شرکت باشد یا به حیثیت و شئون کشور و شرکت لطمه وارد سازد خودداری نمایند.»
بنابراین رعایت قوانین و مقررات از سوی کارمندان دولت درتمامی دستگاه های اجرایی و اداری یک تکلیف همگانی و عمومی می باشد. بنابراین این طور نمی باشد که اعمال و تصمیمات کارمندان دولت همیشه و در همه وقت صرفا خلاف اصول، مبانی شئونات اداری باشند بلکه کارمندان دولت درصورت ارتکاب اعمال خلاف قوانین و مقررات حسب مورد ممکن است علاوه بر تنبیهات اداری به تنبیهات و مجازات های کیفری و مدنی نیز محکوم شوند. البته قوانین و مقررات عمومی کشور در این رابطه به دو دسته قابل تقسیم می باشند .
اول: قوانین و مقررات اداری که در صورت ارتکاب اعمال خلاف آن ها مرتکب طبق قوانین و مقررات هیئت های رسیدگی به تخلفات اداری محکوم می شود و دوم؛ به قوانین و مقررات دارای ماهیت مجرمانه یا مدنی که کارمند اداری درصورت نقض قوانین و مقررات کیفری و مدنی در دادگاه های صالح دادگستری محاکمه و مجازات می شوند.
گفتار سوم: تبعیض یا اعمال غرض در اجرای قوانین و مقررات
یکی دیگر از تخلفات اداری مهم تبعیض یا اعمال غرض در اجرای قوانین و مقررات می باشد. بند هفتم ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری به این تخلف کارمندان اداری اشاره کرده است.
«تبعیض یا اعمال غرض یا روابط غیر اداری در اجرای قوانین و مقررات نسبت به اشخاص…»
یکی از تعهدات و تکالیف کارمندان اداری ارائه خدمات یکسان به همه شهروندان می باشد. کارمندان دولت بایستی در هنگام ارائه خدمات دولتی به اعمال تبعیضی در این راستا نپردازند در غیر این صورت جدای از این که از لحاظ اخلاقی و اجتماعی مورد مذمت و سرزنش قرار می گیرند، از بعد حقوقی نیز بایستی پاسخگوی مسئولان اداری و درصورت ارتکاب جرم دادگاه های دادگستری باشند.
اصل برابری یکی دیگر از اصول بنیادین حقوق اداری است . شاید بتوان گفت اصل برابری در حقوق عمومی از مناقشه برانگیزترین و پیچیده ترین اصول می باشد. برابری درحقوق اداری به ویژه در فرایند های اداری، از آن جا که عینیت یافته و به مرحله اجرا و تصمیم گیری رسیده است، بغرنج تر از سایر حوزه ها است.
برابری درحقوق اداری به معنای برخورداری یکسان شهروندان از حقوق و تکالیف خود بدون توجه به زمینه های تبعیض آمیز رنگ، نژاد، جنسیت، زبان، سن، قومیت، ملیت، سطح سواد، وضعیت مالی، اجتماعی، شغل، حزبی، خانوادگی، دیدگاه سیاسی، عقیدتی و مانند این ها در فرایند اتخاذ تصمیم اداری است. (رفتار به مثابه برابر) بر این اساس، فرض بر این است که مقامات اداری در فرایند اتخاذ تصمیمات باید تصمیمی یکسان برای اشخاص که در وضعیت یکسان هستند اتخاذ نمایند.
«برابری با مفاهیمی چون یکسانی و همانندی فرق دارد. در واقع هدف از رعایت اصل برابری ایجاد شرایط حقوقی است که در آن شهروندان قادر باشند که از زندگی با ا رزش و رضایت بخشی، به طور برابر بهره مند گردند….
کلیه اشخاص در بهره مندی از خدمات عمومی و اداری از حقوق مساوی برخوردارند. از جمله مصادیق این اصل در رویه قضایی می توان به اصل برابری استفاده کنندگان یا منتفعین از عرصه های عمومی و اصل برابری اتباع فرانسوی و خارجی اشاره نمود»^[۷۴]
بایستی در فرایند رسیدگی های اداری از اصل بهره مندی یکسان از خدمات و نیز برابری در رفتار با شهروندان رعایت شود. در غیر این صورت یعنی در صورت عدم رفتار یکسان مقام اداری در برخورد با شهروندان شائبه جانبداری را به دنبال خواهد داشت. در اصل برابری در رفتار با شهروندان بایستی برابری در وضعیت های مشابه و در کلیه مراحل فرایند های اداری رعایت گردد.
دیوان عدالت اداری در برخی از پرونده ها بگونه ای غیر مستقیم و در برخی از پرونده ها به
گونه ای مستقیم و با استناد و بهره گیری از عبارات و اصول قانون اساسی و قوانین عادی اقدامات مقامات اداری را باطل اعلام نموده است که ذیلا به مهمترین رویه های قضایی صادره از دیوان در این خصوص اشاره می نماییم.
از جمله رای شماره ۱۷۲ مورخ ۲۰/۳/۱۳۸۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبه شماره ۳۱۵۴۳/۱۱۰۰ مورخ ۲۵/۲/۸۱ سازمان تامین اجتماعی که اداره تامین اجتماعی بر اساس آن رفتاری تبعیض آمیز در ارزیابی مدارک دانشگاهی داشته است:
«حکم مقرر در ماده واحده قانون تایید رشته های دانشگاهی دانشگاه آزاد اسلامی مصوب ۱۳۶۷ مصرح در مسئولیت و تکلیف وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی در خصوص بررسی و تایید مدارک فارغ التحصیلان دانشگاه آزاد اسلامی و مبین ارزش و اعتبار مدارک مزبور همانند مدارک تحصیلی فارغ التحصیلان دانشگاه های دولتی است. بنابراین بند ۳ قسمت ج از ضوابط استخدامی جذب نیرو در مشاغل سازمانی در سال ۱۳۸۱ موضوع بخشنامه شماره ۳۱۵۴۳/۱۱۰۰ مورخ ۲۵/۳/۱۳۸۱ سازمان تامین اجتماعی که تحت عنوان اولویت های استخدامی، مدارک تحصیلی دانشگاه های دولتی را با ضریب ۱/۱ و مدارک تحصیلی سایر دانشگاه ها را با ضریب یک در معدل امتیازات آزمون کتبی و مصاحبه منظور و اعمال نموده است، مغایر قانون فوق الذکر و بند ۹ اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در باب لزوم رفع تبعیض ناروا می باشد و بدین جهت مستندا به ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ بند ۳ مصوبه مذکور ابطال می شود.
گفتیم پاره ای از آراء دیوان به صورت غیر مستقیم بر این اصل صحه گذارده است از جمله رای شماره ۲۹۲، ۲۹۳ مورخ ۳۱/۴/۱۳۸۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال دستور العمل های شماره ۱۵۶۶ / ب ط هـ . م مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۸۲ و ۲۸/۱۰/۱۳۸۲ و ب.ط.م مورخ ۱۶/۸/۱۳۸۳ شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران در امر تشخیص اعتبار و ارزشیابی مدارک دانشگاهی دانشگاه پیام نور به شرح ذیل :
«با عنایت به این که فارغ التحصیلان دانشگاه پیام نور در رشته های مختلف تحصیلی به تجویز ماده ۱۶ اساسنامه دانشگاه پیام نور موفق به اخذ گواهینامه مربوطه در مقطع تحصیلی می شوند و تعیین ارزش و اعتبار درجات تحصیلی و گواهینامه های فارغ التحصیلان دانشگاه ها و موسسات آموزش عالی از جمله وظایف و مسئولیت های خاص وزارت علوم، تحقیقات و فناوری می باشد، بنابراین مدلول بخشنامه های شماره ۱۵۶۶/ ب ط هـ م مورخ ۲۹/۱۰/۱۳۸۲ و ۱۰۲۸/ ب.ط.هـ.م مورخ ۱۶/۸/۸۳ شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی ایران در باب عدم شمول تعدیل حقوق و پایه شخصی به دارندگان مدارک تحصیلی دوره های فراگیر دانشگاه پیام نور و استرداد وجوه مربوط به تعدیل حقوق این قبیل اشخاص به میزان ۵/۲ درصد که در واقع و نقس الامر مفهوم نفی مطلق ارزش و اعتبار مدارک تحصیلی فوق الذکر است.
خلاف قانون و خارج از حدودو اختیارات شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده های نفتی در وضع مقررات دولتی محسوب می شود و مستندا به اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری ابطال می شوند.
بنابراین همان طور که در آرای صادره از دیوان عدالت اداری نیز مشهود می باشد اصل برابری شهروندان در بهره مندی از خدمات اداری و رفتار برابر و بدون تبعیض با ایشان از اصول مهم و خدشه ناپذیر دیوان عدالت اداری و به معنای گسترده نظام اداری ایران می با شد.
گفتار چهارم: سرپیچی از اجرای دستور های مقام های اداری
در بند سیزدهم ماده ۸ قانون رسیدگی به تخلفات اداری از این تخلف اداری نام برده است. ماده ۹۶ قانون مدیریت خدمات کشوری راجع به لزوم تبعیت از مقامات اداری چنین اشعار می دارد : «کارمندان دستگاه های اجرایی مکلف می باشند در حدود قوانین و مقررات، احکام و اوامر روسای مافوق خود را در امور اداری اطاعت نمایند، اگر کارمندان حکم یا امر مقام مافوق را بر خلاف قوانین و مقررات اداری تشخیص دهند، مکلفند کتبا مغایرت دستور را با قوانین و مقررات به مقام مافوق اطلاع دهند. در صورتی که بعد از این اطلاع، مقام مافوق کتبا اجرا دستور خود را تایید کرده کارمندان مکلف به اجرا دستور صادره خواهند بود و از این حیث مسئولیت متوجه کارمندان نخواهد بود و پاسخگوئی با مقام دستور دهنده می باشد».
با عنایت به اصل سلسله مراتب اداری که یکی از اصول پایه ای و مبنایی حقوق اداری می باشد، کلیه کارمندان و کارگزاران اجرایی مادون در نظام اداری موظف و مکلف به اجرای دستورات و اوامر قانونی مافوق خود می باشند در غیر این صورت یعنی در حالتی که از اجرای اوامر و دستورات مافوق خود سرپیچی نمایند طبق قوانین و مقررات تخلفات اداری با ایشان برخورد قانونی صورت می گیرد. هدف از وضع ضمانت اجرای قانونی در این راستا برقراری نظم و انضباط اداری و تامین منافع عالیه دولت و در نهایت تامین حقوق بنیادین شهروندان می باشد. چرا که هر یک از شهروندان بایستی از حقوق خاصی در اداره ها و سازمان های اجرایی و … برخوردار باشند. در صورتی که با سازمان و اداره ایی بی نظم و هرج و مرج طلب مواجه شوند مطمئنا به حقوق و منافع خویش نیز نایل نخواهند شد. بنابراین شرط دستیابی به حقوق شهروندان برقراری و ایجاد سازمان منظم و منسجم و با کارمندانی اطاعت پذیر و البته قانونمند می باشد.
در پایان بحث تخلفات اداری و به عبارت بهتر مصادیق تخلفات اداری که در این جا به پاره ای از آن ها اشاره شد بایستی گفت تخلف اداری که به عنوان ماهیت ضمانت اجراهای اداری شناخته شد یکی از اجزا و عناصر و به عبارت بهتر مفاهیم حقوق اداری می باشد. اصولا نظام ضمانت اجراهای کیفری و اداری ۲ نظام متفاوت و در عین حال مهم می باشند. ضمانت اجراهای کیفری از این بابت واجد اهمیت می باشند که به تامین نظم و امنیت و نیز اعاده حقوق و آزادی های شهروندان منجر می گردد؛ در حالی که ضمانت اجراهای اداری نیز علاوه بر تامین اهداف مذکور در ضمانت اجراهای کیفری واجد این خصیصه مهم می باشند که مختص نظام اداری و محیط اداره می باشند، در نظام ضمانت اجراهای اداری برقراری نظم و انضباط اداری و تامین حقوق و منافع ویژه دولت از اهمیت قابل توجهی برخوردار می باشد. تخلفات اداری که در بالا مورد بررسی و ارزیابی قرار گرفت، پاره ای از مهمترین تخلفات اداری می باشد و خصیصه اداری بودن آن ها مورد توجه قرار می گیرد؛ تخلفاتی که بر مبنای تصمیمات و اعمال مقامات و اشخاص اداری صورت می گیرد. هم اکنون در ذیل به پاره ای از ضمانت اجراهای اداری می پردازیم.
فصل دوم: تقسیم بندی ضمانت اجراهای اداری
در ذیل به پاره ای از مهمترین تقسیم بندی ضمانت اجراهای اداری می پردازیم، ضمانت اجراهایی که مهمترین و مبتلا به ترین ضمانت اجراهای اداری می باشند. قبل از تقسیم بندی ضمانت اجراهای اداری اشاره به نکته یا نکاتی در ذیل قابل توجه و تامل می باشد. اولا اصل و مبنای ضمانت اجراهای اداری مبتنی بر تخلف یا تخلفات اداری می باشد؛ نظامی که منحصر به اداره
می باشد. به عبارت بهتر در نظام تخلفات اداری صرفا در مورد اشخاص و افرادی قابل اعمال
می باشد که کارمند دولت می باشد در حالی که در ضمانت اجراهای کیفری همه شهروندان مخاطب عام آن قرار می گیرند. در این جا ارائه تعریف حقوقی از کارمند دولت یا کارگزاران اجرایی آن ضروری می باشد .
ماده هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری تعریف ذیل را از کارمند ارائه داده است:
«فردی است که براساس ضوابط و مقررات مربوط، به موجب حکم و یا قرارداد مقام صلاحیت دار در یک دستگاه اجرایی به خدمات پذیرفته می شود.»