در دو دهه اخیر، مجمع عمومی از منظر جدیدی به مساله پناهندگی پرداخته است. بر این اساس، عمده توجه سازمان ملل به جلوگیری از ایجاد و افزایش پناهندگان و دستیابی به «ریسه های پناهندگی» معطوف گردیده است^[۳۴۱]. این موضوع دارای ابعاد گوناگونی می باشد. از یک طرف بحران و ناآرامی در بسیاری نقاط جهان، پناهندگان را وادار به ترک خانه و کاشانه می نماید و از سوی دیگر، فاصله طبقاتی و اختلاف سطح توسعه اقتصادی و اجتماعی در کشورها و نقض فاحش قواعد حقوق بشری، موجب ایجاد امواج پناهندگی گردیده است. بنابراین مجمع عمومی و به طور کلی سازمان ملل، می کوشد تا از طریق صدور قطعنامه های لازم، به دلایل ریشه ای پناهندگی بپردازد و با ارائه راه کارهای مناسب و مقتضی در جهت امحاء دلایل مذبور گام بردارد^[۳۴۲].

گفتار پنجم: مصوبات کمیته اجرایی کمیسریای عالی مل متحد برای پناهندگان
کمیته اجرایی در نشست های سالانه خود مصوباتی در خصوص مسائل و مشکلات پناهندگان و پناه جویان تحت عنوان تصمیمانه صادر می کند و از این طریق به مسایل مربوط به حمایت از این گروه ها می پردازد. هرچند این مصوبات برای کشورها لازم الاجرا نبوده، اما از آنجا که نمایندگان تعداد نسبتا قابل توجهی از کشورها در کمیته عضویت دارند، می توان یک نوع اجماع نظر بین المللی در مصوبات آن مشاهده کرد. همچنین این مصوبات کمبودها و نقایص مربوط به حمایت بین المللی از پناهنگان و پناه جویان را در یک تریبون بین المللی بیان و توجه افکار عمومی جهان را جهت حمایت بیشتر از آنها جلب می نماید.
گفتار ششم: سایر اسناد جهانی مرتبط با پناهندگان
اسنادی که پیش از این ذکر آنها به میان آمد، مستقیما مربوط به مسایل پناهندگان بوده و می توان گفت هسته اصلی حقوق بین الملل پناهندگان محسوب می گردند، اما علاوه بر آنها اسناد حقوق بشری دیگری وجود دارد که حاوی اصول و راهبردهایی برای رفتار با پناهندگان و پناه جویان می باشند و می باید در مجال دیگری مورد مداقه قرار بگیرد. آنچه در این گفتار بدان پرداخته خواهد شد، اشاراتی است به الزام و تعهد کشورها در رعایت حقوق بشر در قبال پناهندگان که از خلال معاهدات، کنوانسیون های بین المللی و اسناد حقوق بشری مستفاد می گردد که در اینجا به ذکر نام آنها بسنده می کنیم:
اعلامیه جهانی حقوق بشر^[۳۴۳]- میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی^[۳۴۴]- میثاق بین المللی حقوق اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی^[۳۴۵]- کنوانسیون شماره ۴ از کنوانسیون های چهارگانه ۱۹۴۹ ژنو در مورد حمایت از غیرنظامیان و پروتکل های ۱۹۷۷ الحاقی به آنها^[۳۴۶]- معاهده مربوط به اشخاص بی تابعیت ۱۹۵۴^[۳۴۷]- معاهده مربوط به کاهش وضعیت بی تابعیتی^[۳۴۸]- کنوانسیون حقوق کودک ۱۹۸۹ ^[۳۴۹]- کنوانسیون منع شکنجه و سایر مجازات ها و رفتارهای غیرانسانی ۱۹۸۴^[۳۵۰]- کنوانسیون منع کلیه اشکال تبعیض علیه زنان، ۱۹۷۹^[۳۵۱]- پروتکل الحاقی کنوانسیون ژنو مورخ ۱۲ آگوست ۱۹۴۹ در ارتباط با حمایت از قربانیان مخاصمات مسلحانه^[۳۵۲]- کنوانسیون بین المللی جلوگیری از کشتار دسته جمعی (ژنوساید) بی رحمانه^[۳۵۳]- کنوانسیون بین المللی رفع هرگونه تبعیض نژادی^[۳۵۴].
مبحث دوم: وضعیت حقوقی پناهندگان در اسناد منطقه ای
علاوه بر اسنادجهانی که ذکر برخی از آنها به میان رف، در سطح منطقه ای نیز تلاش هایی برای حمایت از پناهندگان به انجام رسیده است. این تلاش ها معمولا برای حمایت از ابعاد خاص مسایل و مشکلات پناهندگان در سطح همان مناطق می باشد.
ذیلا به بررسی مختصر برخی از اسناد منطقه ای که برای حمایت از پناهندگان یا مرتبط با آنها تدوین گردیده به تفکیک سطوح منطقه ای خواهیم پرداخت.
گفتار اول: آفریقا
یکی از مهمترین اسناد منطقه ای که در ارتباط با مساله پناهندگان شکل گرفته است، در سطح قاره آفریقا می باشد. کشمکش ها و درگیری هایی که با پایان استعمار در اواخر دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ در آفریقا رخ داد منجر به پیدایش موج های افراد پناه جو در مقیاس وسیع در این منطقه گردید. از سال ۱۹۶۳ این موضوع مورد توجه سازمان وحدت آفریقا قرار (OAU) گرفته و لزوم ایجاد کنوانسیون منطقه ای که حوانب خاص حقوق پناهندگان در این قاره را مقرر نموده و بتواند مسایل و مشکلات آن را نیز پاسخگو باشد مورد تاکید واقع گردید^[۳۵۵].
سرانجام در نتیجه این اقدامات «کنوانسیون ۱۹۶۹ سازمان وحدت افریقا در مورد جنبه های خاص مسایل پناهندگان در آفریقا^[۳۵۶]» به تصویب سازمان OAU رسید.
«کنوانسیون ۱۹۶۹ خود را مکمل کنوانسیون ۱۹۵۱ دانسته، اما تعریف آن از پناهنده وسیع تر از مسایل تعریف مندرج در کنوانسیون ۱۹۵۱ است. این کنوانسیون، در برخی موارد، واضع قواعد جدیدی بوده که از آن جمله می توان به مقررات ماده ۳ درباره «ممنوعیت هرگونه عملیات شورشی^[۳۵۷]» و ماده ۴ «بازگشت داوطلبانه به وطن^[۳۵۸]» که بطور ویژه امنیت درخواست های پناهندگی و ترویج همبستگی و مسئولیت مشترک دولت ها برای کمک و حمایت از پناهندگان را مورد تاکید خاص قرار می دهد^[۳۵۹].
علاوه بر این کنوانسیون که به طور مستقیم مربوط به مسایل پناهندگان است، اسناد دیگری در سطح قاره آفریقا به تصویب رسیده که می توان از آنها به عنوان منابع حقوق پناهندگان یاد کرد. ازجملهه: «منشور آفریقایی حقوق بشر و مردم^[۳۶۰]» و «منشور آفریقایی حقوق و سلامت کودک^[۳۶۱]».
گفتار دوم: اتحادیه اروپا
مساله پناهندگی از جمله مسائل مهمی است که بیشتر کشورهای دنیا در قالب سیاست های داخلی و خارجی مناسب سعی دارند تا آن را به گونه ای مطلوب تعدیل سازند. کشورهای اروپایی و اتحادیه اروپا نیز بدلیل آن که اغلب جزء کشورهای مهاجرپذیر بوده و هستند از این امر مستثنی نبوده و اقدام به وضع یکسری مقررات و قوانین نموده که اغلب حول محور همگرایی^[۳۶۲] اعضای اتحادیه اروپا وضع شده اند.
با توجه به این که اتحادیه اروپا از جمله مهمترین سازمان های منطقه ای در سطح بین المللی است، در اینجا علاوه بر بیان موافقت نامه ها یا قطعنامه های راجع به مسایل پناهندگان در چارچوب موسسات اروپایی، گذری به اقدامات حقوقی و سیاسی اتحادیه اروپا در زمینه پناهندگی می اندازیم.
کشورهای اتحادیه اروپا بطور کلی در ابتدا با بکار بستن سیاست تحدید درصد بودند تا میزان متقاضیات پناهندگی و پناه جویی در سراسر اروپا را متوقف کنند. مطابق این سیاست، یعنی سیاست «عدم دسترسی و ورود» این اتحادیه می کوشید تا از طریق اعمال مقررات شدید امنیتی تا حد ممکن از ورود پناهندگان ممانعت بعمل آورد، اما با توجه به کمبود نیروی کار در این کشورها و به منظور تعدیل سیاست های کشورهای عضو به سیاست «عدم پذیرش» روی آورد که سعی بر محدود نمودن پذیرش تقاضای پناهندگی افرادی داشت که به هر نوع ممکن خود را به اروپا رسانده و کنترل های اولیه را پشت سر نهاده اند. سیاست های اتحادیه برای یکسان سازی فعالیت های اعضای خود نسبت به پدیده پناهندگی به دو برهه زمانی تقسیم می شود:
الف: اقدامات اتحادیه اروپا در زمینه پناهندگی قبل از نشست تمپر^[۳۶۳]
قبل از نشست تمپر^[۳۶۴] در اکتبر ۱۹۹۹، سیاست های اتحادیه برای یکسان سازی فعالیتهای اعضای خود نسبت به پدیده پناهندگی دارای روند همگرایی آنچنانی نبود و بیشتر در چارچوب توافق های بین دولتی بود تا ایجاد روند سیاست واحد. اتحادیه اروپا در این زمینه سیاست مهاجرت صفر^[۳۶۵] را دنبال می کرد؛ به این معنی که تلاش داشت تا میزان مهاجرت به کشورهای این اتحادیه را به صفر برساند؛ اما با توجه به کمبود نیروی کار در این کشورها و به منظور تعدیل سیاست های کشورهای عضو در خصوص مهاجرت و پناهندگی برای همگرایی هرچه بیشترآنها، نشست و تصمیمات مختلف و مهمی اتخاذ کرد تا بتواند هرچه بیشتر بر این روند نظارت داشته باشد و کشورها را به یکسان سازی سیاست های خود در این زمینه تشویق نماید.
سند واحد اروپایی^[۳۶۶] در سال ۱۹۸۶ یکی از عناصر بازار واحد^[۳۶۷] را، تردد آزادانه افراد عنوان کرده بود که به معنی از بین بردن مرزهای داخلی بین اعضا و توافق برای کنترل مرزهای خارجی اتحادیه بود. در پیمان ماستریخت در سال ۱۹۹۲، این موضوعات در قالب مساله امنیت مشترک مطرح شد و نقشی را برای نهادهای اتحادیه به منظور ایجاد سیاست و قانون گذاری در این زمینه ایجاد کرد^[۳۶۸]. قبل از پیمان آمستردام، اقدامات مشترکی در زمینه مساله پناهندگی صورت می گرفت که بیشتر در چارچوب توافق های بین دولتی بود. موافقتنامه شینگن^[۳۶۹] و کنوانسیون دوبلین^[۳۷۰] مهمترین ساز و کارهای الزام آوری بودند که دراین دوره لازم الاجرا شدند. کنوانسیون دوبلین که در سال ۱۹۹۰ از سوی ۱۲ عضو اتحادیه اروپایی امضا شد، در سال ۹۹۷ به مرحله اجرا درآمد^[۳۷۱]. این کنوانسیون پاره ای از قوانین را به وجود آورد که بر مبنای آن می توان تصمیم گرفت که کدام دولت عضو اتحادیه مسئولیت بررسی تقاضای پناهندگی یک شخص را بر عهده دارد. طبق این کنوانسیون اگر فردی در یکی از کشورهای اتحادیه اروپا تقاضای پناهندگی کند، نمی تواند در دیگر کشورهای این اتحادیه این تقاضا را داشته باشد. این تصمیم برای مبارزه با پدیده خرید پناهندگی^[۳۷۲] گرفته شد. در کنار این تصمیم ها، سیاست های دیگری نیز گرفته شد که بار حقوقی چندانی نداشتند. برای مثال قطع نامه لندن^[۳۷۳] در سال ۱۹۹۲، قوانینی را به منظور بازگشت پناهندگان به کشورهای خود عنوان کرده بود و یا موضع مشترک^[۳۷۴] در سال ۱۹۹۶ توافقی را برای تعریف کلمه پناهنده در قالب کنوانسیون ۱۹۵۱ ژنو بیان می کرد^[۳۷۵].
شورای اروپایی در سال ۱۹۹۸ گروه کاری عالی رتبه پناهندگی و مهاجرت^[۳۷۶] را به وجود آورد که این گروه طرح اجرایی را برای مناطقی از جهان که مهاجرت و پناهندگی از آن جا صورت می گیرد به وجود آورد. هدف از ایجاد این گروه جلوگیری از مهاجرت است که کمک های اقتصادی یکی از این راه حل ها است. این گروه در دو سطح ملی (دولت های عضو) و اتحادیه اروپایی عمل می کند؛ همچنین به تجزیه و تحلیل و گزارش هایی که از گروه هایی مانند سازمانهای بین المللی غیردولتی و دولتی، مانند کمیساریای عالی پناهندگان سازمان ملل متحد (UNHCR) می رسد نیز توجه دارد؛ با توجه به اینکه جمع آوری اطلاعات در زمینه مهاجرت و پناهندگی برای اتحادیه بسیار مهم است به همین منظور ساز و کارهایی به وجود آمده است که می توان به (CIREFI) ^[۳۷۷] و (CIREA) ^[۳۷۸] اشاره کرد. افزون بر این ها مرکزی به نام (EUROSTAT) نیز وجود دارد که وظیفه آن جمع آوری آمار و ارقام در زمینه جمعیت شناسی در اتحادیه اروپاست^[۳۷۹].
با لازم الاجرا شدن پیمان آمستردام در ۱۹۹۹ مرحله جدیدی در سیاست پناهندگی اتحادیه اروپایی آغاز شده است. بر این اساس محیطی برای آزادی و امنیت و عدالت^[۳۸۰] ایجاد شده و به نهادهای اتحادیه اروپا قدرت جدیدی برای قانون گذاری در زمینه پناهندگی اعطا شده است و شاید برای اولین بار بتوان درباره سیاست پناهندگی اروپا صحبت کرد^[۳۸۱]. ضوابطی که در سایه پیمان آمستردام تاکنون شکل گرفته است ایجاد یکسری معیارهایی در زمینه مهاجرت و پناهندگی بوده است که می توان به این موارد اشاره کرد: تعهداتی مربوط به صدور ویزا، ایجاد سیستم انگشت نگاری EURODAC از کسانی که تقاضای پناهندگی دارند، حمایت موقت و پذیرش پناهندگان و نظایر آن اشاره کرد. طبق تصمیمی که در پیمان آمستردام گرفته شد، تا پنج سال بعد از لازم الاجرا شدن این پیمان (در سال ۲۰۰۴) شورا باید این معیارها را در زمینه پناهندگی تصویب کند^[۳۸۲]:
۱- مشخص کردن این موضوع که کدام دولت عضو، مسئول بررسی مواد پناهندگی است؛
۲- ایجاد معیارهای حداقل در خصوص پذیرش پناهندگان؛
۳- ایجاد معیارهای حداقل برای تعیین صلاحیت اتباع کشور ثالث تحت عنوان پناهنده و صلاحیت آنها برای برخورداری از حمایت های کمکی؛
۴- ایجاد معیارهای حداقل درباره فرایند اعطا و لغو پناهندگی؛
۵- ایجاد معیارهای حداقل برای حمایت موقت از پناهندگان
این معیارها باید براساس تقسیم وظایف بین دولت های عضو صورت بگیرد. با این تغییر کمیسیون توانایی لازم برای طرح قوانین الزام آور را پیدا کرد.
ب: اقدامات اتحادیه اروپا در زمینه پناهندگی بعد از نشست تمپر
شورای اروپایی در اکتبر ۱۹۹۹ نشستی را شهر تمپر فنلاند برگزار کرد که بر اساس آن سران اتحادیه اروپایی تصمیم گرفتند تا سیاست مشترکی را در زمینه پناهندگی و مهاجرت به وجود آوردند، و در ادامه روند این سیاست، طولی نکشید که با منشور حقوق اساسی^[۳۸۳] در نشست شورای اروپایی در دسامبر ۲۰۰۰ در شهر نیس، موافقت کردند که در آن به حق پناهندگی نیز اشاره شده است. در اواخر سال ۲۰۰۰ اتحادیه اروپا صندوق اروپایی پناهندگان^[۳۸۴] را به وجود آورد تا به کشورهای عضو برای پذیرش پناهندگان و ادغام آنها در جامعه داخلی و حتی ایجاد برنامه های لازم برای بازگشت داوطلبانه آنها کمک کند^[۳۸۵].
کمیسیون اروپا در جریان نشست تمپر به این نتیجه رسید که سیاست صفر دیگر جوابگوی برخورد با پدیده پناهندگی نیست و سران دولت ها به طور واضح چارچوب سیاسی را تعریف کردند که در قالب آن خواستار توسعه سیاست مشترک اتحادیه در زمینه مهاجرت و پناهندگی شدند و در این نشست با مسائل برجسته ای موافقت کردند که می توان در ادامه به مهمترین آنها اشاره کرد:
الف: همکاری با کشورهای مبدا
کشورهای اتحادیه اروپا در نشست تمپر عنوان کردند که سیاست مهاجرت و پناهندگی این اتحادیه باید با همکاری کشورهای مبدا صورت بگیرد.
شورای اروپایی بر این عقیده است که برای توسعه و رویکرد جامع نسبت به مهاجرت و پناهندگی، باید مسائل سیاسی و حقوق بشری در قالب همکاری با این کشورها حل و فصل شود.
ب: نظام پناهندگی مشترک اروپایی
میزان درخواست پناهندگی بین سال های ۱۹۹۹ تا ۲۰۰۵، در اتحادیه اروپایی در مجموع بیش از ۴۸۵هزار مورد بوده است که از این میزان آلمان و انگلیس بیشترین میزان پناهنده را به خود اختصاص داده اند. اتباع کشورهای عراق، افغانستان و ترکیه بیشترین میزان تقاضای پناهنده را از کشورهای اتحادیه اروپایی داشته اند^[۳۸۶].
در نشست تمپر حق درخواست پناهندگی از کشورهای اتحادیه تضمین شده و به منظور اجرای کنوانسیون ژنو در خصوص حقوق پناهندگان این حق یکی از اهداف برجسته سیاست مشترک اتحادیه در زمینه مهاحرت و پناهندگی به رسمیت شناخته شده است.
کمیسیون در سال ۲۰۰۰ طرحی را به منظور حمایت موقت از پناهندگان در دستور کار خود قرار داد و در سپتامبر همان سال طرح دیگری در خصوص اعطا یا عدم اعطای پناهندگی به افراد مطرح ساخت^[۳۸۷]، همچنین طرح صندوق اروپایی پناهندگان و سیستم EURODAC نشان دهنده تلاش اتحادیه اروپایی در هماهنگ سازی سیاست های خود درباره پناهندگان است.
ج: رفتار عادلانه با پناهندگان و اتباع کشورهای ثالث
یکی از نکات برجسته نشست تمپر توافق اعظا برای توسعه اتحادیه اروپایی به منزله محیط آزادی، امنیت و عدالت است که لازمه آن رفتار عادلانه با پناهندگان و اتباع کشورهای ثالث است که به طور قانونی در کشورهای اتحادیه اروپایی زندگی می کنند، به گونه ای که آنها نیز از حقوقی برابر همانند اتحادیه اروپایی برخوردار شوند^[۳۸۸].
کمیسیون اروپا در سال ۱۹۹۹ مجموعه ای از طرح ها را برای مبارزه با تبعیض پذیرفت که این طرح ها شامل مبارزه با تبعیض نژادی و قومی است که بر استخدام، آموزش حمایت اجتماعی (از جمله بهداشت و امنیت اجتمعی) و تهیه کالا و خدمات تاثیر می گذارد. به همین منظور قسمت دیگر این طرح اشاره به برنامه ای شش ساله دارد که از اول ژانویه ۲۰۰۱، اجرا شده در قالب آن بودجه ای معادل ۱۰۰ میلیون یورو برای مبارزه با تبعیض اختصاص داده شده است^[۳۸۹].
در مجموع اتحادیه اروپایی با درک اهمیت سیاست مشترک در زمینه پناهندگی سعی بر آن دارد تا شیوه هایی را اجرا نماید تا به این هدف برسد و برای رسیدن به این هدف در سطح قاره اروپا تاکنون چندین موافقت نامه یا قطعنامه راجع به مسایل پناهندگان در چارچوب موسسات اروپایی به تصویب رسیده است که عبارتند از:
«موافقت نامه لندن مربوط به صدور اسناد مسافرتی برای پناهندگانی که تحت پوشش کمیته بین الدولی پناهندگان می باشند^[۳۹۰]». ۱۹۴۶٫
«کنوانسیون اروپایی حقوق بشر^[۳۹۱]» ۱۹۵۰٫
«کنوانسیون اروپایی الغا ویزا برای پناهندگان^[۳۹۲]»۱۹۵۹٫